集思廣益/刺激計劃須建立長效機制\管 濤
面對當前中國經濟運行出現一些新的情況和問題，加大逆周期調節力度成為各方共識。近期一攬子刺激計劃出台後，政府的錢花在哪，哪級政府來花這個錢，以及政府的錢從哪來，也都需要通過深化改革，形成基礎性制度來解決。
2008年9月，美國次貸危機演變成全球金融海嘯。受此影響，中國經濟增速回落。有鑒於此，2008年11月5日，國務院常務會議確定進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施。初步匡算，到2010年底上述支出約4萬億元（人民幣，下同）。這就是「四萬億計劃」的由來。
資金來源不全是政府。據發展改革委介紹，一部分為新增中央投資1.18萬億元，佔比29.5%，主要來自中央預算內投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災後恢復重建基金；另一部分為其他投資2.82萬億元，佔比70.5%，主要來自地方財政預算、中央財政代發地方政府債券、政策性貸款、企業（公司）債券和中期票據、銀行貸款以及吸引民間投資等。
2010年初，時任發展改革委主任張平介紹，4萬億元主要分布在：民生工程，就是對教育、衞生、文化等社會事業的投資，佔比44%；自主創新、結構調整、節能減排、生態建設，佔比16%；重大基礎設施建設，包括交通基礎設施、鐵路、公路及重大水利工程，佔比23%；汶川地震的災後恢復重建，佔比14%；其他公共支出，佔比3%。
當時中央政府果斷出手，迅速提振了市場信心，帶動中國經濟實現了V形反彈，同時也對世界經濟復甦做出積極貢獻。
目標完成全年任務
今年7月18日二十屆三中全會公報強調，堅定不移實現全年經濟社會發展目標。7月30日中央政治局會議指出，宏觀政策要持續用力、更加給力，加強逆周期調節，加快全面落實已確定的政策舉措，及早儲備並適時推出一批增量政策舉措。9月26日中央政治局會議進一步強調，要切實增強做好經濟工作的責任感和緊迫感，有效落實存量政策，加力推出增量政策，努力完成全年經濟社會發展目標任務。
據發展改革委10月8日介紹，一攬子增量政策將圍繞加大宏觀政策逆周期調節、擴大國內有效需求、加大助企幫扶力度、推動房地產市場止跌回穩、提振資本市場五個方面推出。無疑，如果相關支持政策可以量化的話，其規模將相當可觀。
以推進以人為本的新型城鎮化為例。7月底，國務院發布了《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，提出實施新一輪農業轉移人口市民化、潛力地區城鎮化水平提升、現代化都市圈培育和城市安全韌性水平提升「四大行動」，經過五年努力將常住人口城鎮化率提升約4個百分點至70%。
近期引發市場熱議的國務院發展研究中心原副主任劉世錦關於「兩年10萬億元經濟刺激計劃」的建議，正是新型城鎮化建設的重要內容。
劉世錦提及兩大突破口：一是大力度提升以進城農民工為主的新市民在保障性住房、教育、醫療、社保、養老等方面的基本公共服務水平；二是加快都市圈範圍內中小城鎮建設，帶動中國的第二輪城市化浪潮，形成以城鄉融合發展為基礎的高質量可持續現代化城市體系。同時他指出，以往的重點是物質資本投資，這次是人力資本投資。
年初研究制定的《推動大規模設備更新和消費品以舊換新（即「兩新」）行動方案》也可以是經濟刺激計劃的重要組成部分，包括了「兩新」、回收循環利用、標準提升「四大行動」。據發展改革委介紹，初步估算，設備更新需求將是一個年規模5萬億元以上的巨大市場，汽車、家電更新換代也能創造萬億元規模的市場空間。7月19日，國務院常委會議研究決定，統籌安排3000億元超長期特別國債，支持「兩新」。目前相關額度已全部下撥，對拉動投資增長、釋放消費潛力發揮重要作用。此外，發行並用好超長期特別國債，高質量做好支持國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設（「兩重」建設）也是當前重點工作。而且，三中全會在部署「完善擴大消費長效機制」中明確提出，合理增加公共消費。
綜上，形成一個遠超2008年刺激規模的一攬子計劃並非難事。關鍵是，相關工作是政府還是市場主導，政府支出主體是中央還是地方主導，政府支出方向是投資還是民生主導。
繼9月24日三大金融監管部門宣布了一攬子金融支持政策後，10月12日財政部也披露了一攬子增量財政政策。財政部開場就稱，預計全國一般公共預算收入增速不及預期，但明確表示財政有足夠的韌勁，通過採取綜合性措施，可以實現收支平衡，完成全年預算目標。
增量財政政策主要有四點內容：一是加力支持地方化解政府債務風險，較大規模增加債務額度，支持地方化解隱性債務，地方可以騰出更多精力和財力空間來促發展、保民生；二是發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升這些銀行抵禦風險和信貸投放能力，更好地服務實體經濟發展；三是綜合運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，支持推動房地產市場止跌回穩；四是加大對重點群體的支持保障力度，國慶節前已向困難群眾發放一次性生活補助，下一步還將針對學生群體加大獎優助困力度。此外，還有其他政策工具正在研究中，比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。
中央政府加槓桿是各方基本共識。2023年底中央金融工作會議明確提出，要優化中央和地方政府債務結構。2023和2024年的公共財政收支預算中，地方政府赤字規模不變，而中央政府赤字連年增加。前述第二、四項內容都是花中央政府的錢，最後一項研究中的工具需要走法律程序，也是掏中央政府的腰包。市場預計，考慮到當前公共財政收入的缺口，中央財政舉債的初期規模有望達到2萬億元。當然，今年所剩時間無幾，主要工作是遏制經濟下滑勢頭。市場更為關注的是明年財政預算的赤字率和政府舉債安排。
市場上也存在另一種聲音，中泰證券首席經濟學家李迅雷就提出，每年發5萬億、10年發50萬億元超長期特別國債。只是不論特別國債還是地方政府專項債，大都要求有資產對應，甚至要求投資有回報，才不納入赤字。而這方面的錢並不好用。據發展改革委介紹，今年7000億元的中央預算內投資已經下達，目前項目開工率是58%；超長期特別國債裏用於「兩重」建設的7000億元也全部下達，項目開工率是50%；今年用於項目建設的地方政府專項債，到9月底發行率是90%，項目開工率是85%；去年第四季度增發的1萬億元國債，所有項目到今年6月底已全部開工，目前完成投資7700億元。
政府投資項目的問責機制，或是導致積極財政政策的穩增長效能發揮不同於1998年和2008年危機應對的重要原因。
如果是民生和社會保障支出，用發行特別國債或地方政府專項債來解決，不納入赤字似有不妥，而應提高赤字，增加一般政府債券發行。當然，從國際社會看，福利社會也有一堆問題，故二十屆三中全會提出，堅持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。
抓緊落實財稅改革
至於基層「三保」問題，短期靠加大中央轉移支付力度，以及加大地方化債力度，補充地方財力，長期還要靠深化財稅體制改革，增強地方自主財力，重塑央地財政關係，完善政府債務管理制度。更重要的是，如前所述，一攬子刺激計劃出台後，政府的錢花在哪，哪級政府來花這個錢，以及政府的錢從哪來，也需要通過深化改革，形成基礎性制度來解決。
從抓緊出台改革實施方案、抓緊推動改革舉措落地實施，以及注重頂層設計與基層探索相結合三方面推進財稅體制改革，也應當成為下階段增量財政政策的重要看點。
（作者為中銀證券全球首席經濟學家）
