青年論壇/中國財稅改革五項挑戰\中國金融四十人論壇學術顧問 樓繼偉
目前中國房地產持續調整，宏觀稅負持續下降，地方財政矛盾加劇，債務風險上升。謀劃新一輪財稅改革要着力解決一些難點問題，為緩解當前的財政困難狀況和實現2035年遠景目標提供制度保障。
改革開放以來，中國經歷了兩輪財稅體制改革：最重要的一次是1994年，奠定了現行的財稅體制基礎；2013年十八屆三中全會總結了預算管理的做法，形成了透明規範的預算管理制度，並把財稅體制提高到治國理政的高度。
新一輪的財稅體制改革應當在前兩輪改革的基礎之上，面向未來還需要面對當前的一些實際問題，具體來講是五個方面：
如何提高財政收入佔比？
2018年財政收入佔GDP比重為28%-29%，自2019年開始推行大規模減稅降費政策，到2023年這一比重降到26%。其中，稅收佔GDP的比重僅為14.3%。中國26%的比重低於同等收入國家30%左右的水平，更低於發達國家35%以上的比重。這也意味着，中國計劃2035年要進入中等發達國家，勢必應當提高國家財政收入的比重。目前中國已進入中度老齡化，2035年將進入重度老齡化，沒有足夠的財政資源是難以應對的。
進入老齡化社會的發達國家都逐步提高了國家財政收入的比重，但是減稅容易增稅難。在目前的經濟狀況下尤為困難。
如何增加全國財政收入？
全國財政收入中除稅收收入之外，最大項是社會保障基金收入和土地出讓金收入。但這兩項收入增加的可能性不大，社會保障基金收入目前略多於11萬億元（人民幣，下同），其中包含2.5萬億元一般公共預算補貼，已經難以持續了。而提高城鎮基本職工養老保險繳費標準的可能性很低，最應該做的是推出延遲退休政策，減少對社保基金的壓力，提高可持續性。
雖然房地產市場逐步走出下行周期，但土地價格不可能大幅度抬升。增加政府財政收入主要是靠稅收，最可能增加的是增值稅，中國的企業所得稅標準稅率為25%，大致相當於國際平均水平，美國現在降到21%。提高稅率的空間不大，但是清理過多碎片化的優惠政策，有可能提高企業所得稅收入。
中國的個人所得稅佔財政收入比重雖有提高空間，但是存在結構性的弱項，改革起來十分難。2019年通過的《個人所得稅法》是綜合與分類相結合的稅制，沒能改為綜合稅制，綜合稅部分有五項專項扣除，加了五項專項扣除之後本來應當降低基本扣除額，但是基本扣除額反而從3500元提高到5000元，高於全社會平均工資。所以，個人所得稅納稅人的數量非常有限，不超過總人口的5%。
相比之下，美國個人所得稅是綜合稅制按家庭報稅，有任何收入都需要報稅，而且需要報送家庭的情況，基本扣除額3300美元，只相當於全國家庭平均收入的10%。因此，報稅人口佔全部人口的90%以上，繳稅人口佔55%左右。
目前中國增值稅設置了13%的基準稅率，還有9%和6%的兩檔照顧稅率。1994年中國引入增值稅的時候採取的是生產性增值稅，就是設備和廠房不能進入抵扣項。2012年開始試點，轉向了消費型增值稅，也就是說設備和廠房、辦公樓可以抵扣。2016年完成增值稅的轉型，同時採取增值稅收入的五五分成。這使得留抵退稅變得困難。為什麼？因為欠發達地區一個生產項目，需要購買的設備主要來自發達地區，在設備供應地收到了增值稅，但是到不發達地區去留抵退稅，可能好幾年不但沒有增值稅收入，還要賠錢，所以很難。
2019年國務院出台政策，增值稅留抵退稅地方分擔50%的部分，15%由企業所在地分擔，35%由各地按照增值稅分享額佔地方分享總額的比重分擔，初步解決了這一難題。但是2022年實行特殊政策，小微企業的期末留抵退稅全部由中央負擔。目前期末留抵餘額已經基本退出，未來可以考慮將增值稅的基準稅率回調到17%，留抵退稅實行即徵即退，並堅決遏制預繳稅做法，企業的稅負感不會明顯增加。
如何為地方設置適合稅種？
2013年十八屆三中全會提出「結合稅制改革考慮稅種屬性進一步理順中央和地方收入劃分」。但十年過去了，基本上沒有設立適合地方的稅種。眼下在討論如何設立地方稅種的時候，需要優先考慮稅收的屬性。
2019年國務院印發《實施更大規模減稅降費後調整中央和地方收入劃分改革推進方案》，除明確增值稅留抵退稅分擔機制外，還提出後移消費稅徵收環節並穩步下放地方。
消費稅主要是四大項，即煙、酒、車輛、燃油。其中，煙、酒從人類健康的角度上來看有負外部性，各國都設置高稅率提高價格抑制消費，並且列為中央稅。如果將這部分煙、酒的消費稅後移給地方，各地都會鼓勵煙、酒的銷售，不利於矯正負外部性。中國的消費稅是特別消費稅，不同於有的國家例如美國的消費稅（實際是銷售稅）。2019年提出後移消費稅徵收環節並穩步下放地方到現在沒有明顯進展，估計原因就是如何處理上述難題。
房地產稅從屬性上看最適合作為地方稅的稅種，房地產稅是按照房地產市場價值作為稅基按年徵收，稅率通常在1%左右。而且給自住房一定限額的免稅，還有一個正向作用，就是除自住房外持有多套住房，每年都需要繳納更多的房地產稅，對炒房客有抑制作用。
2003年十六屆三中全會提出徵收物業稅，實際就是房地產稅。隨後在上海和重慶開展試點，但是並沒有在全國推出，2013年十八屆三中全會又提出加速房地產稅立法，並適時推進改革。二十幾年過去了到現在仍未推出，主要的原因仍舊是處理好各方面的利益關係。目前房地產市場低迷正處於去庫存階段，適時推進房地產稅改革更加困難。
如何平衡央地財政關係？
當前情況下，中央到地方財政都比較困難，尤其是一些基層政府，機構運行的經費都不足。數據顯示，2023年中央財政一般公共預算收入近10萬億元，地方本級收入11.7萬億元，兩者相加為21.7萬億，地方財政收入佔比54%，中央佔比46%。中央對地方的轉移支付是多少？10.3萬億，也就是說中央給地方轉移支付比自己的全部收入還多，有一部分是靠赤字融資轉移給地方。
從國際比較來看，成熟的市場經濟國家，中央財政收入一般佔比60%以上，中國顯然偏低；成熟市場經濟國家中央支出佔比普遍在50%以上，中國的中央支出佔比不足12%。出現這樣的情況主要是中央和地方事權劃分不合理，一些本來應由中央承擔的事權確定為地方事權，或者中央和地方共同事權。
2023年共同事權轉移支付是3.67萬億元，是中央對地方轉移支付的最大項。涉及全國統一市場的事權下放給地方管理，當地為了自身的利益常常放鬆管理。社會養老保險事關全國統一勞動力市場，應當作為中央事權。雖然2022年提出了加快全國統籌，但目前仍處於過渡階段，最終需要過渡到中央統收統支統一管理。
下一步財政改革的方向，應該提高中央支出佔比，將不應下放到地方的事權收上來，由中央直接管理。
如何調整現有財政政策？
當前的經濟形勢正面臨居民和企業預期不足、信心不足、消費不足、民間投資不足等一系列挑戰。下一步需要適時調整預算增加赤字，筆者認為，全國財政赤字率應當提高三個百分點以上，按今年GDP預計規模赤字應當增加4萬億元以上。
增加的財政收入一部分可以用於對中低收入家庭階段性的直接補貼，目前「金稅四期」已經上線運行，可以比較清晰地得知各個家庭收入狀況，中央財政補貼資金可以直達。
地方財政也可以增加1萬億左右的赤字，按照《預算法》地方赤字需要通過發行一般債彌補。一般債融資的收入可以全部用於償還對企業的欠資，結合堅決遏制地方收過頭稅和亂收費，可以提振企業的信心，推動民間有效投資。
當然，最重要的還是進行體制改革，推動經濟運行機制轉換。目前影響經濟社會高質量增長的主要障礙，是城鄉二元結構。眼下改革土地二元結構相對來說更為困難，可以先改革勞動力二元結構，也就是改革城鄉戶籍制度。如果戶籍不再區分城鎮和鄉村，目前約2億進城農民就可以安心消費，安心購房，安心就業，可以提高他們30%的實際消費，也會對住宅帶來大量的需求。
