金融觀察/數字貨幣跨境應用有賴國際合作\上海金融與發展實驗室特聘研究員 鄧 宇
中央銀行數字貨幣（CBDC）是由中央銀行推出的數字版法定貨幣。從數字經濟的發展趨勢看，跨境支付的便利、安全和效率愈發重要，通過CBDC連接現有金融基礎設施也具備現實可行性。CBDC跨境使用一旦獲得政策允許和法律授權，屆時CBDC跨境使用將具備更寬鬆的市場環境和成熟的技術條件，測試範圍有望擴大。
目前，歐美日央行對於CBDC的立場和態度加快轉向。2022年3月，美國總統拜登要求美國政府研究和開發一種可能成為美國央行貨幣的數字貨幣（即「數字美元」）；在2023年4月，日本銀行啟動發行數字日圓的試點項目；2023年7月，歐盟委員會提出法案，計劃為未來將推出的數字歐元提供法律框架。另一方面，二十國集團金融穩定委員會（FSB）、國際清算銀行（BIS）、國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行、環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）等國際金融組織對於CBDC國際監管問題頗為重視。
從國際貨幣體系變革和全球經貿格局演變來看，CBDC的跨境應用將可能成為未來主流趨勢。
一、CBDC跨境應用的潛在風險
一是CBDC的國際競爭與潛在衝突。BIS預計，到2030年新興和發達經濟體的24家央行將擁有數字貨幣，並認為分歧、限制和不協調的法律和監管框架將對CBDC的互通性構成挑戰。CBDC的設計差異因涉及的中央銀行數量及其不同的目標、法律框架等，成本將增加。
在不了解其他國家CBDC收益和風險狀況的情況下，如果在技術上不能支撐CBDC賦能跨境支付、國際投融資等應用場景和金融監管，那麼一國會失去同其他CBDC進行充分競爭的條件，導致遭受損失。BIS向G20提交的報告明確指出，任何跨境CBDC安排將需要得到共同商定的治理框架的支持，該框架確定各方的規則、權利和義務。
二是CBDC的法律與監管風險。隨着CBDC的盈餘增加，更多消費者從銀行貨幣轉向CBDC作為主要支付手段，縮小了銀行的資產負債表。美國學者認為，發行數字美元能否解決支付效率和成本，以及數字美元對維持美元霸權地位是否發揮作用並不能得到驗證。
中央銀行應該明確CBDC的政策目標，解決技術、利益和風險問題。目前CBDC還是處於初始階段，需要制定完整的法律和監管框架。BIS也指出，當前參與CBDC相關工作的部分中央銀行在法律授權方面存在短板。目前全球主要央行圍繞CBDC的立法進程雖有加快，但仍需充分評估和論證。
各地監管與技術標準有別
三是CBDC的全球治理風險。CBDC將在保障國家金融安全中發揮基礎性作用，掌握技術標準制定權，將使本國CBDC在國際競爭中處於優勢。CBDC應用於跨境場景，需要考慮各司法管轄區不同監管要求和技術標準異構性，而貨幣橋在業務設計之初就建立了基礎設施對接模塊，可兼容多種對接模式，包括跨境收付雙方均有各自的CBDC系統，或其中一方尚未建成CBDC系統等。FSB、BIS、SWIFT和IMF對CBDC的跨境支付持有正面和積極立場，均認為通過搭建安全、普惠和兼容的CBDC跨境基礎設施，將有助於降低跨境支付成本，提高金融便利度。
二、CBDC跨境應用的監管障礙
其一，CBDC將對金融安全和金融穩定性構成新的威脅。有三個問題有待解決：
（1）網絡系統安全風險。CBDC與其他網絡支付載體有着本質區別，CBDC的發行和流通將高度依賴嚴密的網絡系統。CBDC的吸引力取決於私隱水平和計算機制方面的設計，相較於零售型CBDC，未來CBDC嵌入跨境支付網絡後將面臨更加複雜的國際網絡環境，潛在網絡系統安全風險將可能上升。
（2）私隱洩露風險。私隱保護是公眾關注的議題，這將影響到未來CBDC的發行和應用，如果缺乏私隱保護，將對CBDC的發展造成阻力。
（3）公共基礎設施安全。過去數年SWIFT頻繁被歐美發達國家作為金融制裁工具被濫用，中立性和獨立性遭到重挫。因此，新興經濟體發展CBDC並推動批發模式的驅動力更強，預計未來的研發和測試進展可能更快。
需測試對傳統貨幣體系衝擊
其二，CBDC跨境業務及應用將面臨司法管轄權衝突。CBDC將面臨的司法管轄權衝突主要涉及四個領域：
（1）CBDC跨境業務的法律監管。BIS的mBridge（數字貨幣橋）項目提出構建模塊化功能、可伸縮性，以及符合特定於管轄範圍的政策和法律要求、法規和治理需求。目前技術層面的跨境測試項目旨在解決不同司法轄區的法律兼容性問題，圍繞CBDC跨境業務的具體監管細則仍需要通過BIS、IMF和世界銀行的技術驗證、溝通和協調。
（2）CBDC跨境平台的法律監管。BIS和SWIFT等國際金融組織計劃或開始推進包括CBDC沙盒測試、mBridge等平台建設。
（3）非正式機制和國際軟法。CBDC一旦超出本國管轄權，通過各種方式進入國際市場或其他司法轄區，將可能出現法律監管產生衝突，需要建立類似世界貿易組織、國際仲裁法院等國際組織，制定具有國際公信力的國際軟法，同時發揮G20、世界銀行和IMF等非正式國際機制的協調作用。
（4）公眾私隱保護。私隱保護是目前CBDC發展最核心的議題之一，未來CBDC要實現跨境支付、交易以及其他應用，必須具備強大的私隱能力。
其三，CBDC將對傳統國際貨幣體系變革帶來新的不確定性。目前全球主要央行設想的CBDC模式和應用仍然主要在國內支付結算層領域（即零售型CBDC），但有關圍繞CBDC跨境支付或結算測試也已提上日程。如果各國共同努力確保CBDC之間的互操作，CBDC有可能提高跨境支付的效率。
跨境支付通常涉及更高的合規和監管標準和要求，監管和政策合規與跨境支付效率將是需要權衡的一方面。引入CBDC的主要挑戰之一是傳統銀行部門的去中介化，以及對貨幣政策執行的影響，主要涉及到銀行存款從中央銀行的CBDC賬戶的潛在轉移，而且中央銀行也存在與傳統銀行存款競爭等問題，將可能影響銀行信貸成本和盈利能力。目前CBDC尚未進入實質性應用階段，也存在不少盲區和誤區。對此，需要不斷測試CBDC對傳統貨幣體系的負面衝擊。
三、前景與展望
全球CBDC的發展進程加快，因其具備高效、低成本及便利等優勢，國際金融組織、金融機構和科技公司對CBDC的發展前景看好，預期未來CBDC在跨境支付、跨市場交易等擁有較大的應用空間。
數字人民幣積極擴大試點
中國啟動CBDC項目較早，積累較豐富經驗，數字人民幣逐漸走向批發階段。香港在CBDC跨境應用領域的探索走在前列，香港金管局陸續推動研究和測試，2024年3月啟動批發層面CBDC項目，旨在支持和推動香港地區基於wCBDC平台的代幣化市場發展。
目前，香港金管局及中國人民銀行就數字人民幣跨境支付試點合作取得進一步成果，擴大數字人民幣在香港的試點範圍，並共同探討依託分布式賬本技術系統，實現兩地銀行的數字貨幣跨境支付。預期數字人民幣在香港的跨境支付試點，將助力大灣區互聯互通，而且金管局推進的一系列研究探索及應用測試，將為全球金融市場創新發展作出更多貢獻。
當前，CBDC真正走向國際社會仍面臨諸多障礙，實現CBDC區域內跨境互聯（包括支付結算等）的概率較高，中長期看將在國際貨幣體系和金融市場有更廣泛應用。
但是，要實現CBDC的有序發展和良性競爭，離不開國際監管合作，防範CBDC「碎片化」的風險，加強國際監管協作應盡快提上日程並做好研究和實踐準備，一方面是繼續探索CBDC融入現有的金融基礎設施和業務的可行性測試，另一方面是建立健全CBDC國際協調機制，加強CBDC司法管轄交流和國際監管協調，預期CBDC跨境應用將會邁向深層次發展階段。
（本文僅代表個人觀點）
