法政新思/維護國家安全的國際經驗與維度\朱國斌、羅天恩
每個國家都會制定有關維護國家安全的法律法規，主要內容一般都是預防與制裁投敵叛國、顛覆政權、裏通外國等危害領土完整與主權的行為，差別最多只是在於法律覆蓋範圍和條款詳略程度不同。簡言之，國家安全立法既是主權國家的固有權利，也是通行的國際慣例。
國安立法的憲法基礎
根據國家憲法第28條，國家有責任維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。在公民的責任方面，中國公民有維護國家統一（憲法第52條）和維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為（憲法第54條）。每名中國公民都必須保守國家秘密（憲法第53條）。保衛祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神聖職責（憲法第55條）。以上的條文不但說明維護國家安全的憲法基礎，更表明中國公民都有責任維護國家安全，使國家免於外部或內在的危險。
立法維護國安乃中央事權
一般而言，國家安全事務屬於中央事務，立法維護國家安全屬於中央事權，中央為此訂立統一的全國性法律和政策，確保地區層面不會出現國家安全的漏洞和風險。然而，在「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的背景下，香港基本法第23條授權香港特區自行立法禁止七項危害國家安全罪行。雖然香港曾經因為維護國家安全法律的缺位（此乃特區未能履行其憲法義務的表現）而一度出現內部安全局勢危殆、引發國家安全層面問題的狀況，但在中央果斷訂立香港國安法後，香港社會最終恢復秩序，回歸平靜。現在就是香港履行其憲制責任，完成23條本地立法的恰當時刻。
主要國家都有國家安全法
正如23條立法諮詢文件指出，世界上大部分國家都會根據自身需要，針對其面對的國家安全風險，訂立全面和有效的法律，採取必需的措施維護國家安全。五眼聯盟（美國、加拿大、英國、澳洲、新西蘭）和新加坡都有法律嚴加禁止與懲處叛國罪、恐怖主義罪和間諜罪等。以英國為例，由於英國是一個古老的國家，其禁止叛國行為的法律規定早於中世紀就已經出現，並曾經在第二次世界大戰期間懲罰與英國為敵的人。該法律直至今天仍然有效。在港英政府管治香港期間，英國把相關的叛國罪法律規定移植到香港。在香港回歸祖國後，有關的法律獲得保留。
除了訂立維護國家安全法律外，世界各國仍然會不時審時度勢，隨機應變，制定或修改法律，以處理可能出現的新型危害國家安全的風險。以美國為例，在「911」恐怖襲擊發生後，美國只用45天通過《愛國者法案》，以應對突如其來的國家安全風險，特別着重增強警方偵測權力、擴充恐怖主義罪行的定義和提高恐怖主義罪行的刑罰，甚至容許無限期收押未受法院審判的移民（讀者應該不會忘記關塔那摩監獄）。
由此可見，訂立和修改維護國家安全法律並不是中國特例，甚至和國家的性質（資本主義或社會主義）和形式（議會制、總統制、君主制等）也沒直接關聯，各國都會因應不斷轉換的時空背景，根據它們面臨的國家安全風險等因素而量身定做符合自己國情的國家安全法律。這次23條立法能夠把香港現行過時和不恰當的危害國家安全罪行予以修訂，實在是立法過程的應有之義。
特區立法乃必須且符合國際法律原則
常識告訴我們，絕大多數的人權和自由並非絕對，而是可以出於保護國家安全等需要而施加合法、合理的限制（參考具有法律約束力的《公民權利和政治權利國家公約》和不具拘束力但有說服力的《約翰內斯堡原則》）。正如基本法和《香港人權法案條例》多條條文指出，言論、新聞、出版、結社、集會、遊行、示威等權利和自由，都可以出於尊重他人權利或名譽，保障國家安全或公共秩序，或公共衞生或風化等原因，而在法律規定下施加合法的限制，只要限制是依法進行的（prescribed by law）和出於必要性的（necessary）。
在國際層面，根據上述《約翰內斯堡原則》，雖然每個人都有言論自由的權利，但在行使言論自由的權利時，應當遵循國際法中所確立的各種限制，包括保護國家安全的限制。若對言論自由的限制的真正目的和效果是為了保護國家的生存或領土完整，免遭武力或武力威脅的侵害，則無論這些武力或武力威脅來自外部（如軍事威脅），還是來自內部（如煽動以暴力推翻政府），都能夠構成合法的國家安全利益，可以合法和合理地限制言論自由。從2019年修例風波期間所展現的嚴重國家威脅情勢可見，完全不受約束和法規限制的言論、集會、遊行的自由，不但不能平衡其他絕大多數市民的權利和自由，更會對他人的人身和財產安全構成嚴重侵害。防範類似情況再次發生必須以法律規定之。
相對於許多西方國家，中國許多的維護國家安全法律、體制和制度仍然處於建設階段，需要不斷完善和修訂。而香港作為中國的特別行政區，我們也必須在特區層面配合中央構建和完善維護國家安全的法律和制度，以符合「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方式，堵塞可能存在於香港的國家安全漏洞。這樣香港居民才能安居樂業，「一國兩制」才能行穩致遠。
（系列評論之四）
作者分別是香港城市大學法律學院教授；香港律師、香港城市大學法律學院研究助理
