法政新思/推進粵港澳大灣區法治一體化建設\葉海波
灣區通常指海岸線向內陸凹陷而形成的地理單元。「大灣區」的稱謂則用來描述在地理單元的基礎上疊加發展出的經濟、社會、科創和文化內涵。著名的國際大灣區莫不是依託天然的優良港口而發展成具有創新性、開放性、宜居性和國際化的濱海經濟形態。灣區經濟結構上的開放性、資源配置上的高效性及國際交往網絡的暢通性，使之成為引領創新和技術變革的核心，並具有強大的集聚外溢功能。
世界灣區多如牛毛，能引領全球經濟和社會創新的灣區則不過紐約、三藩市和東京大灣區。灣區要充分利用優良港口而催生出有活力的濱海經濟帶，關鍵還在於具有良好的法治環境，以法治穩預期，固根本，利長遠，為在灣區投資、立業、持有和處置資產建立信用和信心。從這個意義上，灣區經濟帶雖然是依「水」而立，因高效便捷流動而成，但確是因法治而興。
面臨複雜的法治挑戰
粵港澳大灣區建設不僅僅是我國的區域經濟合作，而是具有全方位的國家戰略意義。若要建成世界一流的大灣區，必須營造一流的法治環境。具體而言，粵港澳大灣區建設要全力推進法治的一體化。
與紐約等國際大灣區相比，粵港澳大灣區的港澳和內地九個城市處於「一國、兩制、三法域」的特殊制度環境之中，這使得粵港澳大灣區面臨着非常複雜的法治挑戰。除了三地法制差異帶來的法律衝突外，最嚴重的挑戰表現在如下二個方面：一方面，粵港澳大灣區存在着法治級差現象，造成「木桶效應」。雖然同處於一國之內，但基於發展歷程的差異，港澳特別是香港的法治環境極為優良，長年在國際排名中居前列，法治是香港社會的核心價值，營造了香港極為良好的營商環境，吸引了廣泛的國際人才和資本的流入。
相較而言，雖然內地極為重視法治建設，法治被確立為國家的基本方略，全面依法治國和法治中國建設也被提上議事日程，但因社會快速轉型及長期的人治思維慣性的影響，目前法治並未真正成為內地社會的堅固共識，違反法治的作為時常冒現。即使在廣東九個城市中，各個城市法治環境也參差不齊。這導致粵港澳大灣區存在着非常明顯的法治級差現象。這在客觀上拉低了粵港澳大灣區法治的水位，資源通常流向那些法治環境較佳的城市。與之伴隨的是，法治環境落後的城市也可能吸引特定的資源，在這些城市擇地而棲的資源進一步固化了這些城市落後的法治生態。
另一方面，粵港澳大灣區面臨着法治政治化的困境。因為港澳特區保持原有的資本主義制度和生活方式不變，內地實行社會主義制度，在長達一個多世紀來的兩制對峙環境下，粵港澳大灣區建設中面臨的法治問題也通常被政治化的加以處理，這使得法治問題被裹脅在政治爭議之中，簡單化為立場之爭和制度優越性之爭，粵港澳大灣區城市之間特別是香港與內地城市之間因特定社會和政治事件的發生而互相矮化和污名化，城市間的信任並未全面建立。基於前述的法治水平級差現象和法治政治化的環境扭曲，粵港澳大灣區十一個城市雖然地理相連，語言相通，文化交匯，但在矮化內地城市和污名化香港社會的背景下，灣區內部的要素尚無法自由的匯聚流動，而是偏向於匯聚於特定的城市，城市之間的聯通與聯動則非常弱，特別是人才間相互流動的意願並不強烈。
尊重法制差異，推進彼此包容相互合作的法治一體化建設是粵港澳大灣區突破法治困境的必然之路。雖然粵港澳大灣區面臨着兩制和三法域帶來的法治挑戰，但其優勢是粵港澳大灣區是在中國國家主權管轄之下，具備推進法治一體化的資源。一方面，法治是粵港澳大灣區十一個城市的核心價值，粵港澳大灣區各城市共享法治價值，具有法治價值一體化的基本前提。無論香港、澳門還是內地九個城市，均以法治為核心價值。在香港，法治是其核心價值，而在內地，法治也是社會主義核心價值觀的內容之一。更為重要的是，現行國家憲法在粵港澳大灣區全面實施，其第五條明確規定中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。
法治一體化建設是破解之道
總之，全面依法治國是國家的基本方略，這一方略既契合香港高水平法治的基礎，也回應了粵港澳大灣區發展的內在需求。雖然粵港澳大灣區城市間法律存在着差別，但就法治而言，則不應當具有不同的認識。簡單而言，粵港澳大灣區各城市均應當堅守依法而治的最低標準，追求良法善治的治理目標，最大程度地維護公正的司法，確保司法機關依法獨立行使審判權，公正裁斷糾紛，維護良好的法治秩序。中央政府可以設置粵港澳大灣區各城市法治環境評價和建設機制，極速拉平各城市間法治水平的落差。另一方面，要加速推進粵港澳大灣區法治基礎設施的統一建設。
客觀而言，無論是法律制度，還是執法力量，大灣區各城市均建立了相對完備的體系，各自回應本城市治理的需要。但這些應因城市治理而創設的法治基礎設施，通常未考慮粵港澳大灣區發展的需要，一些制度設置形同斷頭路，完全未回應灣區內其他城市居民的需求。因此，越是完備的法制便越堅固地造成城市之間的壁壘和分割，無法為城市間要素的流動創造法治條件。有鑒於此，應當在中央強有力的領導下，以身份和資格上的平等為標準對粵港澳大灣區各城市的法律制度加以審視，重點消除以身份確立的歧視性和不合理差別性規定，着力推進大灣區城市相互間在制度上的開放和對接，而非僅僅是推動內地城市對接銜接港澳的制度和機制。
質言之，粵港澳大灣區法治一體化建設首先是保證粵港澳大灣區內居民同質同量地同等享有國家憲法確立的基本權利，牢牢抓住灣區人民對美好生活的需求這一根本點，以公法制度為檢視的焦點，破解灣區各城市治理機構「畫地為牢式」的治理和權力思維。
除此之外，粵港澳大灣區各城市間市場性和交易性法律制度的差異則可能形成一種基於法律的套利市場行為，這有助於法制間的競爭。國家可以因勢利導，充分利用市場主體的趨利特性，為其創設更廣泛的法律行為選擇空間，以此激活並聯結灣區各城市的法律制度，並在此基礎上強化三法域間的司法互助和協助機制。
（本文係深圳市建設中國特色社會主義先行示範區研究中心2022年重大課題「粵港澳大灣區法治環境」的階段性成果）
深圳市建設中國特色社會主義先行示範區研究中心研究員、深圳大學港澳基本法研究中心副主任
