法政新思/法治原則下的國家安全治理\朱國斌、羅天恩
在當今日趨複雜且充滿挑戰的地緣環境中，國家安全已經是每個國家和地區都必須面對的重大原則性課題之一。然而，我們必須明確認識到，維護國家安全並不是以犧牲法治原則與制度為代價，二者並非非此即彼、相互排斥的概念。我們維護的國家安全是在法治原則的框架下進行的。正如國家安全和人權保障不是對立概念一樣，在法治環境和前提下追求國家安全不僅可以鞏固社會秩序和穩定，同時也將保障個人的尊嚴和權益。
草案堅守法治原則
基本法第23條草案即《維護國家安全條例草案》（「草案」）對法治原則進行了一般原則性規定和具體落實。在一般原則性落實方面，草案第2（c）條不但銜接與回應了香港國安法第5條保護的法治原則，而且還在該條法律的基礎上指出多項維護國家安全時應該聚焦的法治制度。草案第2（c）（i）條重申「罪刑法定」原則，指出法律規定為危害國家安全犯罪行為的，依照法律定罪處罰；法律沒有規定為犯罪行為的，不得定罪處罰，即表明在懲治危害國家安全犯罪時，必須按照香港國安法和落實基本法第23條的本地法律處理，不得任意擴大解釋，把法律沒有訂明的行為曲解為危害國家安全犯罪。
另外，草案第2（c）（ii）至（iv）條體現了基本法第87條和《香港人權法案條例》（「《人權法案》」）第11條保障的刑事訴訟權、推定無罪權和一事不再理原則。該等條文明確規定，任何人未經司法機關判罪之前，均假定無罪；犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人依法享有的辯護權和其他訴訟權利，予以保障；任何人已經司法程序被最終確定有罪或者宣告無罪的，不得就同一行為再予審判或者懲罰。
法治原則下的訴訟權利保障
在刑事訴訟權方面，草案重申的各項法律原則與《人權法案》的詳盡條款共同構成一個完整的法律體系，保障了當事人的正當權益。當然，法治原則及其體現並不僅限於草案第2（c）（ii）至（iv）條列出的權利和原則，還包括其他受香港成文法和普通法保護的權利。例如基本法第87條保障了被告盡早接受司法機關公正審判的權利、《人權法案》第11（4）條保障了被告申請上級法院覆判其有罪判決及所科刑罰的權利、香港特別行政區訴吳恭劭案確立了對言論自由進行寬容解釋，同時對言論自由的任何限制採取狹義解釋的原則等。
作為香港法治原則的重要組成部分，法院在處理危害國家安全犯罪時，也必定會顧及和實施現行的有關原則。刑事法律制度是一個體系，法院在適用法律時必定會全面理解與處理準據法（applicable law）並作出符合法律原則與規定的判決，既維護國家安全，又保障居民的合法權利。
草案對法治原則的具體落實
草案除了對法治原則作出了上述一般原則性規定之外，還在顧及積極防範、依法制止和懲治危害國家安全的行為和活動的總體目標下，對法治原則作出了具體落實和調整。綜觀整部草案，所有危害國家安全罪行都需要證明被告的犯罪意圖（mens rea），例如他意圖犯罪（intent）、明知犯罪但故意為之（knowledge）、罔顧是否會犯罪但堅持如此行事（recklessness）等。由於危害國家安全罪行是嚴重罪行，因此所有危害國家安全罪行都不實施嚴格法律責任（strict liability）。嚴格法律責任的意思是控方不需要證明被告的犯罪意圖，只要犯罪行為已經發生，則無論被告是否故意犯錯或知悉其責任等，都可以判被告有罪。然而，草案並沒有對嚴重危害國家安全罪行實施嚴格法律責任，被告的犯罪意圖是他承受刑事責任的先決條件。可以見到草案只會懲治有意圖干犯危害國家安全罪行的罪犯，一般居民不會受到影響。
儘管草案第7部因應危害國家安全犯罪之特殊性而對延長羈留期、諮詢律師、保釋等施加更加嚴格的限制，但這都是在法治原則下依法進行。以延長羈留期為例，《警隊條例》第50條規定，警務人員有權拘捕任何他合理地懷疑犯了可被判處可監禁的罪行的人。警方會因應個別案件的實際情況，考慮落案起訴被捕人，並羈留該人直至到出庭應訊，或讓被捕人保釋外出。
一般而言，被羈留的人不會被羈留超過48小時。但是，在過往的經驗來看，危害國家安全的罪行會因為犯罪行為大多較具隱密性、複雜性、嚴重性等而需要更長的時間完成搜證和決定是否落案起訴被捕人。若然調查需要超過48小時，那警方便有可能需要給予被捕人保釋，被捕人於保釋期間亦有可能會構成相當的國家安全風險，例如干擾證據或證人、安排自己或其他涉案的人潛逃，甚至實施進一步的危害國家安全犯罪行為等。有鑒於此，草案第73條作出了特別的安排，總警司級或以上的警務人員可以向裁判官申請，要求延長被捕人的羈押時間。除非裁判官信納有合理理由相信延長被捕人被警方羈留的期間屬有理可據，否則不會批准延期。而延期的期間也有具體規定，首次和再次申請不得超過7天，總羈留期間不得超逾自首段羈留期屆滿後起計的14日。
同時，針對過去有海外潛逃者繼續進行損害香港法治的行為，草案第7部第2次分部也有作出回應，並以禁止向潛逃者提供資金或處理資金、禁止協助他們處理不動產、禁止與他們合資或合夥等，切斷他們與香港的聯繫和資金支持，使他們無法繼續實施損害香港法治的行為。
可見，草案充分總結了過往的經驗，對於被捕人的人身自由和維護國家安全之間作出了權衡和合理安排，具體的做法和程序清晰有理，屬於良好法治精神的體現。
草案關注到普通法傳統
草案亦保護了一些內地法沒有，但屬於香港普通法司法傳統的權利。以法律專業保密權（legal professional privilege）為例，它屬於普通法的重要法律權利，分為法律意見保密權和訴訟保密權，前者表示所有律師與客戶之間顯示提供法律建議的所有通信，都有權受到保密；後者表示在所有正在準備或進行的訴訟，包括和解談判中，所有客戶、第三方和律師之間的溝通都有權受到保密。這項權利受到了基本法第35條的明確保護，而草案第12（3）條即肯定了法律專業保密權不受披露他人犯叛國罪的規定影響。可見特區政府在23條本地化立法過程中考慮到香港法制的自身特點，重申保護有關的權利，為法治原則的繼續實施注入了強大的信心。
法治原則同樣需要穩定的安全環境得以維繫
國家安全與法治原則從來都不是零和遊戲。國家安全為法治原則的貫徹落實提供環境和社會基礎；也只有在國家安全得到充分保障的情況下，國家主權才能得到有效維護，國家政權才能維持，人民的人權、自由才能得到保障。進而言之，維護國家安全的終極目標之一就是在法治原則下保障人權和自由，使人民能夠在國家外部和內部都沒有嚴重威脅的環境下安居樂業。
在現代社會中，法治原則無可能在無政府狀態下運作，必須依靠法律的明文保障和政府的行政、立法和司法部門的共同維護和妥善執行。在基本法確立的行政主導框架下，香港行政、立法、司法機關各司其職，依法行權，保證特區政府和社會順利運作。我們期待將來香港在國安法律體系得以完備之後，行政、立法和司法機關將繼續在基本法的規定下，能夠堅守法治、保障人權，向世界展示香港高水平的法治水準，能夠在「一國兩制」的框架下繼續行穩致遠。
（系列評論之五）
作者分別是香港城市大學法律學院教授；香港律師、香港城市大學法律學院研究助理
