法政新思/充分認識《維護國安條例》的立法原則\朱國斌、張夢奇
3月8日，萬眾矚目的《維護國家安全條例草案》（以下簡稱《草案》）正式刊憲並提交立法會審議。《草案》的弁言明確了本法的制定依據，包括憲法、香港基本法、全國人大「5·28決定」、香港國安法和全國人大常委會對香港國安法的解釋。
依憲立法，完善法律體系
眾所周知，基本法第23條規定了特區應自行立法維護國家安全的憲制義務。「5·28決定」和香港國安法對此立法義務予以重申，但特區維護國家安全的義務不只來自於基本法，而是從根本上源於憲法。憲法確立了國家政權的組織形式，任何組織和個人都不得破壞。憲法第28條規定了國家「鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動」，第52、54條規定了公民維護國家統一、安全的基本義務。《草案》明確將憲法列為立法依據，在特區立法史上是一項具有開創性的舉措，有助於本港的行政、立法和司法機關更好地理解和貫徹國家憲法。
《草案》第1部「導言」共9條，規定了《草案》的簡稱、基本原則、概念釋義和適用地域。在一部法案的導言部分作如此詳細的規定，在香港本地法例中並不多見，但在中央制定的法律中則是常見體例。國家法律的第一章一般為「總則」，首先開宗明義規定本法的立法目的和依據，其餘各條規定本法的基本原則，如堅持黨的領導、尊重和保障人權等。《草案》借鑒國家法律的此種立法體例有其合理性。一方面，這些有關國家安全的基本原則和概念很多是香港既有法律體系所缺失的，需要結合國家法律的有關規定予以明確。另一方面，有關立法目的和基本原則的規定也可以為香港法院在審理案件中解釋和適用這部法律提供指引。
維護國家主權、安全和發展利益作為「一國兩制」的「最高原則」
《草案》第2（a）條將「『一國兩制』方針的最高原則，是維護國家主權、安全、發展利益」的表述予以法定化。過去，我們一般強調「一國兩制」的兩大原則是維護國家主權、安全、發展利益和維護香港長期繁榮穩定。近兩年來，維護國家主權、安全、發展利益逐漸被明確為「一國兩制」的「最高原則」。這背後的憲制原理在於我國是單一制國家，「一國」是實行「兩制」的前提和基礎，「兩制」從屬和派生於「一國」，並統一於「一國」之內。《草案》將多種危害國家安全的行為明確規定為罪行，並強化警方執法權力，有效地落實了維護國家主權、安全和發展利益的「最高原則」。
尊重和保障人權作為基本原則
《草案》第2（b）條將尊重和保障人權的原則作為基本原則。維護國家安全和保障人權存在着辯證統一的關係。一方面，維護國家安全和保障人權從根本上具有一致性，因為人權只有靠根據憲法組織起來的國家權力，才能夠得到有效保障。另一方面，維護國家安全的法律和措施也會在一定條件下限制公民的權利和自由。這時需要依據均衡性原則（proportionality）作出權衡，確保權利自由不受到過度限制、國家安全和權利自由達成平衡。
《草案》的規定在總體上實現了這一平衡。例如，《草案》規定了「輸入具煽動意圖的刊物」「非法獲取、管有、披露國家秘密」「非法披露看來屬機密事項的資料」等特定罪行的免責辯護，明確將維護公眾利益作為非法獲取、管有、披露國家秘密有關罪行的免責辯護理由，有效保護言論和新聞自由。當然，社會各界仍可對草案規定與人權保障的關係發表意見，幫助立法會將草案的規定調整到更優狀態。
立法第一次釐定並統一「國家安全」的法律定義
《草案》第4條將國家安全的定義明確為「國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。」這與香港過往對國家安全的理解為「國家統一和領土完整」並不完全相同。隨着內外部環境的深刻變化，對國家安全的威脅可能發生在政治、軍事、經濟、科技等方方面面，國家安全的定義也應隨之發生演化和擴容。《草案》對國家安全的定義與《中華人民共和國國家安全法》第二條的定義是一致的。在一個國家之內的任何地方，必須適用同一套國家安全標準。澳門特別行政區於2023年修訂的《維護國家安全法》中就「國家安全」一詞所作出的定義，也與《中華人民共和國國家安全法》和《草案》的定義相同。
有人可能認為，《草案》中對「國家安全」概念的表述模糊性較強，從而不利於在法律上理解和適用。但2022年全國人大常委會對香港國安法的解釋已經明確，香港法院在審理案件中遇有涉及有關行為是否涉及國家安全的認定問題，應當取得行政長官就該等問題發出的證明書，該種證明書對法院有約束力。行政長官作為對中央負責的特區首長，其對於國家安全問題的認定應當是權威、科學和可信的。
作者分別為香港城市大學法律學院教授；武漢大學法學碩士生、香港城市大學法律學院前研究助理
