學者論衡/憲法為香港23條立法提供重要規範\常 樂
自2020年以來，隨着香港國安法頒布實施和新選制下本輪選舉周期的完成，香港政治社會實現了由亂到治的根本轉型，也進入到由治及興的發展新階段和開創新局面、實現新飛躍的關鍵期。在大國博弈持續角力和地緣政治繼續緊張的今天，作為一個高度國際化的發達經濟體，香港更應該重視政治安全和金融經濟安全問題，更應該統籌發展和安全問題。結合內外部環境來看，應該說當前已經進入到香港開展基本法第23條立法的最佳時期。
近日特區政府已將23條立法列入本年度的立法議程，香港媒體和社會各界也在持續熱議23條立法議題。但是從現有討論看，大家多是從23條立法的現實必要性、23條立法與香港國安法及香港原有國安法律條文等的關係着墨，而往往忽視了國家憲法才是香港23條立法的根本依據和最高依據問題。本文即循此角度談點看法。
一、憲法規定了特別行政區的設立並為特別行政區制度提供了法律淵源
憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。憲法總綱第三十一條規定，國家在必要時得設立特別行政區。我國香港、澳門兩個特別行政區是根據憲法規定設立的，因此香港、澳門特區（及其中國公民）也必須遵守憲法的相關條文和規定，必須受到憲法的保護和規範。
再進一步，在憲法的規定和指導下，香港、澳門特區內部所實行的制度可按照其具體情況，由全國人民代表大會以法律規定。香港、澳門特區所實行的「一國兩制」方針政策，就是按照憲法規定由全國人民代表大會通過制定頒布實施香港、澳門基本法來實現的。香港、澳門基本法是根據憲法制定的基本法律，規定了香港、澳門特區實行的制度和政策，是「一國兩制」方針的法律化、制度化，為「一國兩制」在香港、澳門特區的實踐提供了法律保障。
正是在這個意義上，香港、澳門回歸祖國後，其憲制基礎就發生了巨大轉變，憲法和基本法共同構成了特別行政區的憲制基礎。更由於憲法的國家根本大法地位，憲法就是香港、澳門基本法的上位法，就是香港、澳門特區制度的法律淵源。從這一角度看，香港23條立法的憲制任務就來源於憲法，並能從憲法條文上找到相關依據。
從另一角度來看，憲法設立特別行政區制度，國家在香港、澳門實行「一國兩制」方針政策，其出發點和首要目的就是為了國家安全，為了國家主權和領土完整。早在1982年9月鄧小平與時任英國首相戴卓爾夫人進行香港問題談判時，就嚴正指出「主權問題不是一個可以討論的問題」，中國在這個問題上沒有迴旋餘地，1997年中國將必須收回香港。習近平總書記更強調指出，「一國兩制」的提出首先是為了實現和維護國家統一。在中英談判時期，我們旗幟鮮明提出主權問題不容討論。香港回歸後，我們更要堅定維護國家主權、安全、發展利益，將維護國家主權、安全、發展利益作為「一國兩制」方針的最高原則。很顯然，有關「一國兩制」的歷史特點及其現實原則也必然要貫徹落實到23條立法當中。
二、憲法的有關規定為香港23條立法提供了直接參考並給予了基本規範
憲法為維護國家安全和確保國家長治久安提供了重要保障，維護國家主權、安全和發展利益，也就成為憲法文本構成的重要內容和重要特色。
憲法序言指出，本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果。憲法序言中內容，既是維護國家主權、安全、發展利益的原則規定與責任擔當，也明確宣示了我國維護民族獨立和世界和平的決心與理念。憲法所規定的這些有關國家安全的光榮傳統、原則理念無疑要在香港23條立法過程中予以繼承、維護和遵守。
憲法當中還有很多有關國家安全的具體條文，給全體公民和社會組織以嚴格的行為規範。比如在憲法第一章總綱當中，第一條就規定社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。第二十八條規定，國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。第二十九條規定，中華人民共和國的武裝力量屬於人民。它的任務是鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業，努力為人民服務。
憲法第二章有關「公民的基本權利和義務」當中，也有不少有關國家安全的具體條文規定。如第五十一條規定，中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。第五十二條規定，中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務。第五十三條規定，中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德。第五十四條規定，中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為，等等。
上述憲法當中有關國家安全的具體條文，雖然多是全國性、原則性、概括性的規定，有的即使是有關社會主義制度性質的規定，但是由於國家安全本身的特殊性，香港作為國家的一個特別行政區天然具有維護國家安全的憲制責任，因此這些條文對於香港23條立法仍然具有重要參照和規範意義。對於憲法中有關社會主義性質的條文，香港特區所有居民應該自覺尊重和維護，對於具有普適性的條文，香港特區就要結合本地實際而予以立法實施。
總之，憲法有關國家安全的規定，對於香港23條立法的邊界、範圍、對象及相關內容都有重要規制作用，不能因社會性質或具體制度的差異而隨意變通，甚至變相拋棄，這些都是需要引起高度重視的。
暨南大學港澳研究中心、鑄牢中華民族共同體意識研究基地研究員
